המשרה שהתפנתה בכנסת ומסבירה יותר מכל את חוליי השירות הציבורי - רואים שקוף  

קודם ניישר בקצרה קו. הכוונה בשירות ציבורי היא לכל מי שעובד בשורות המדינה, מקבל שכר מהציבור ומתפקידו לשרת אותנו.

בעולם המערבי נהוגות תפיסות שונות לגבי הזכות למנות משרתי ציבור. בארה"ב, למשל, רוב הפקידים הם מינויים פוליטיים. כשדונלד טראמפ ייכנס לחדר הסגלגל, אלפי פקידים יוחלפו בן לילה (בד"כ עד דרגה רביעית מהנשיא – מנכ"ל, סמנכ"ל, ועוד שני מדרגות מתחתם בסולם). בריטניה, מנגד, נמצאת בצד השני של הסקאלה: יש מכרז כמעט לכל תפקיד, וקשה מאוד להזיז משרת ציבור ולהכניס אנשים 'מטעם'. צופי הסדרה הקלאסית 'כן אדוני השר' זוכרים ודאי כי הפוליטיקאים נחשבים שם ל'בובות', משום שהפקידים יודעים שהם יישארו גם אחריהם.

בכל הנוגע למינוי עובדים בסקטור הציבורי, בישראל נהוגה גישה משולבת. רוב המשרות הציבוריות טעונות מכרז – כלומר, לכל אדם ישנה הזדמנות שווה להתמודד בהתאם לכישוריו והיתרונות שהוא מביא עמו לתפקיד. במקביל, עובדים מסוימים ממונים ישירות על ידי הפוליטיקאים ויכולים אף להיות מקורביהם. משרות אלה מכונות 'משרת אמון'.

בסך הכל השילוב הזה עובד לא רע. לצרכים מסוימים, נבחרי הציבור יכולים להביא אנשים שהם מכירים מקרוב וסומכים עליהם שיקדמו את המדיניות שלהם (ובתנאי שיעמדו בתנאי סף מסוימים). ואילו בשאר המקרים, בעלי התפקידים הם עצמאיים והציבור הוא שעומד בראש סדר העדיפויות שלהם, ולא הדאגה למי שמינה אותם לתפקיד.

מירוץ סגור לעובדי החברה

אבל יש משהו שלא סיפרתי לכם על השיטה הישראלית: מכרזים אינם נותנים הזדמנות שווה באמת לכל מי שרוצה להתחרות על משרה ציבורית, במטרה למנות את האדם המוכשר ביותר. בשירות המדינה שולב סעיף הקובע שלפני המכרז הציבורי יתנהל מכרז פנימי.

כלומר, לפני שאתם תוכלו להתחרות על המשרה שהתפנתה או נוצרה, יוכלו להתחרות עליה עובדים מתוך המערכת. זוהי קדימות מכרעת, כי גם אם בחוץ מחכה אדם מוכשר יותר, הוא לא יתמודד כלל מול המועמד הבינוני שניגש למכרז הפנימי. ולכן האחרון יזכה במשרה.

אתם יכולים לדמיין לעצמכם שתקנה זו אהובה על העובדים וארגוניהם שרואים ב'מעגל סגור' אופק קידום לגיטימי שנותן תקווה לאנשים במערכת להתקדם (כנהוג בחברה פרטית). לעומת זאת היא שנואת נפשם של חלק מן הפקידות הבכירה שמתבוננת לעתים בעיניים כלות כיצד 'הכול נשאר במשפחה', ותפקידים משמעותיים הולכים לאנשים בינוניים.

אם המתמודד במכרז פנימי עונה על תנאי הסף וועדת הבוחנים מוצאת שהוא מועמד סביר, המשרד הממשלתי שפרסם את המכרז מחויב להעסיק אותו. ובתום תקופת הניסיון דרושה סיבה של ממש כדי להעביר את העובד החדש מתפקידו במקום למנותו באופן קבוע. העובדה שמעבר לדלת המשרד ממתין כל העת אדם מוכשר בהרבה, ומלא מוטיבציה שיכול להיות לא רק "בסדר" אלא ממש מעולה, אינה רלוונטית. כאמור, לא תינתן לו האפשרות להתמנות לתפקיד כל עוד ועדת הבוחנים קבעה כי מועמד מתוך המשרד יכול למלא את התפקיד.

פשרות

יש תוכניות לשנות את ההרכב האנושי של עובדי שירות המדינה, למשל באמצעות מלגות למצטיינים המגיעים מחוץ למערכת (קורסי צוערים) והקצאת תפקידים ייעודית עבורם. מיזמים כאלה מזרימים דם חדש ונחוץ למערכת, אך היקפם מצומצם יחסית, והם לא ישנו את המערכת בן לילה.

אבל לאחרונה כן הוכנס שינוי מהותי בתקשי"ר – התקנון של נציבות שירות המדינה, החולשת על כ-75,000 עובדי הממשלה. הוחלט כי החל מינואר 2017 יבוטל המכרז הפנימי ובמקומו, ההליך הראשוני יהיה "מכרז בינמשרדי". זוהי מעין פשרה בין ההסתדרות, שרצתה לשמור על זכות הקדימה לעובדים הפנימיים, לבין הממשלה שרצתה להגדיל את סיכויי בחירתם של מועמדים ראויים מבחוץ.

בהמשך, אם ההחלטה אכן תיושם, המאגר שממנו יישאבו העובדים למכרז ראשוני במשרד התקשורת, למשל, לא יהיה 300 עובדי המשרד אלא 75,000 עובדי המדינה. כך גם במשרדים אחרים. השינוי דרמטי, אם כן, אף שהוא עדיין מגביל את המעסיק הממשלתי לאוכלוסיית יעד בת 75,000 עובדים במקום לאפשר לו לבחור מבין 5 מיליון אזרחים בגיל התעסוקה. אלא שמדובר עדיין בשינוי על הנייר שכעת בשלב פיילוט. לא ברור אם אכן יוחל ברחבי הממשלה, ובכל מקרה – לא ייושם בכנסת. הוועד הצליח להחריג את בית הנבחרים (שלא כפוף לנציבות שירות המדינה).

בינתיים מה אפשר לעשות כשבכל זאת רוצים לבחור מועמד חיצוני, אך המהלך חורג מן הכללים? מלהטטים. בשנים האחרונות שמענו שוב ושוב על מכרזים 'תפורים'; על דילים שנעשו עם עובדים כדי שלא ייגשו למכרזים, וכן הלאה. אבל הסיפור הטרי שהתגלגל לחיקי הוא כנראה השיא בניסיון של פקידות בכירה לעצב את הכללים כדי להציב בהצלחה עובד מסוים בתפקיד מסוים – מהלך שבלתי אפשרי לבצע במסגרת הכללים הקיימים.

ומי ילהטט טוב יותר מהיועצים המשפטיים עצמם, אלו שאמונים על הכללים ומכירים אותם טוב מכולם?

הכירו את עו"ד גור בליי

הסיפור שלנו מתחיל לפני 6 שנים, כאשר היועץ המשפטי של הכנסת, עורך הדין איל ינון, מינה לתפקיד העוזר המשפטי המקצועי שלו את עורך הדין גור בליי. איך המינוי בוצע? בדרך של אותה משרת אמון – כלומר בלא מכרז, ותוך חתימה על חוזה אישי מיוחד.

לאורך השנים גברה הערכתו של ינון לבליי, שהרשים לא רק אותו אלא רבים נוספים בכנסת (גילוי נאות: הכרתי את עו"ד בליי כשייצג את הכנסת נגדי ונגד התנועה לחופש המידע בעתירה שתבעה לחשוף את בעלי היתרי הכניסה לכנסת. גם שם, להתרשמותי, הוא עשה עבודה מקצועית למהדרין).

חלפו השנים, ולאחרונה התפנה בוועדת חוקה, חוק ומשפט תפקיד היועץ המשפטי. מדובר במינוי בכיר מאוד. למעשה, זוהי המשרה המשפטית הבכירה ביותר במערך השירות הציבורי שעומדת בפני איוש.

ליועצי הוועדות ישנה השפעה בלתי מבוטלת על ניסוחם של חוקים, תקנות וכיו"ב. הם עשויים לשרת בתפקידם עשרות שנים, ולצד מנהלי הוועדות משמשים כיד ימינם של יושבי הראש. בנוסף, למשרה צמוד 'סולם דרגות' נדיר, שבשיאו דרגה בכירה עד כדי כך שהיא בוטלה בכל יתר השירות הציבורי; הכנסת היא המקום היחיד שבו היא שרדה. שכר בעלי התפקידים הללו הוא אפוא מן הגבוהים שהשירות הציבורי יכול להציע לעובדיו – שני רק לשכר השופטים (היועצים המשפטיים לוועדות הם בין שיאני השכר בכנסת).

ינון, שייעד לתפקיד את המועמד הראוי ביותר לדעתו, נתקל בבעיה: בחוזה המקורי שחתם בליי – שמונה, כזכור, כמשרת אמון – נכלל סעיף שקבע במפורש כי הוא לא יוכל לגשת למכרז פנימי. הוא חתם כי: 'ידוע לו ומוסכם עליו כי אינו זכאי להתמודד במכרזים פנימיים'.

אכן, לצערם של אלו שמונו במשרות אמון, המכרזים הפנימיים חסומים בפניהם. האיסור הגיוני. הוא נועד למנוע מצב שבו עובד שנבחר ללא כל הליך תחרותי, על פי בחירה אישית של בכיר שלו הוא חב את אמונו, יתמודד מול עובדים אחרים שאינם נהנים מתמיכת אותו בכיר. כך נמנעת החדרת מקורבים אל תוך השירות הציבורי בדרכים עוקפות, ונשמר העיקרון שהכניסה למשרות הקבועות של שירות המדינה תיעשה בדרך המלך. כלומר, לכולנו תינתן הזדמנות שווה. פעם אחת כשיש מכרז בתוך המערכת, ופעם שנייה כשהמכרז פומבי.

אלא שבלשכה המשפטית של עו"ד ינון לא רצו לקחת סיכון שמישהו אחר בכנסת ינצח במכרז הפנימי, לפני שלבליי תהיה הזדמנות לנצח במכרז החיצוני. הם ביקשו אפוא לאפשר לו להתמודד גם במכרז הפנימי.

מכונת תפירה משפטית

איך עושים זאת? כיצד שוברים את הכללים שהייעוץ המשפטי עצמו אמון על בדיקתם ואכיפתם? החלטה של ינון עצמו לא תפייס את הרוחות במקרה זה, אף שהאחרון התבטא גם בעבר על הבעייתיות במכרזים הפנימיים. הרי בליי עבד בצמידות ליועץ המשפטי עצמו, ולכן חוות דעתו בעניין הייתה עשויה להיתפס כלוקה בניגוד עניינים.

לכן פנתה הכנסת לעו"ד חיצוני, מלכיאל בלס, לשעבר משנה ליועץ המשפטי לממשלה, וביקשה ממנו חוות דעת בתשלום. תוך פחות מחודש נימק בלס בחוות דעת מפורטת את הכשרת המהלך. הוא הציע כי יו"ר הכנסת יפעיל את סמכותו ויאפשר לממלאי משרות אמון בלשכת היועץ המשפטי של הכנסת להתמודד באופן חריג במכרזים פנימיים, בכפוף לכמה תנאי סף.

לכאורה מדובר במהלך נפלא. בפועל, כשמסירים ממנו את האיפור, מתגלה דבר פשוט ומוכר.

מכרז תפור

אמנם מדובר במינוי של אדם מוכשר. אמנם לא הופר שום כלל; ההפך הוא הנכון – הכללים עוצבו מחדש כדי למנוע מינויים גרועים.

כשבוחנים את השתלשלות האירועים במקרה זה מגלים שהמערכת כולה נטרפה, התגייסה ואפילו שינתה את הכללים כדי להבטיח שאדם מאוד מסוים ימונה לתפקיד מאוד מסוים.

תנאים חדשים המאפשרים למי שמכהנים במשרות אמון להתמודד במכרזים פנימיים, כמו נתפרו למידותיו המדויקות של בליי. נקבע, למשל, כי המכהן במשרת האמון לא יצטרך לעבוד תחת שני ממונים חדשים (באופן שיוכל להראות כי העובד נהנה מאמונם של ממונים שונים שבחרו להמשיך להעסיקו, ועל כן ראוי להזדמנות להתמודד גם מול עובדים פנימיים). הדבר יחול לגבי מועמדים שמילאו תפקידם שש שנים לפחות.

כך קרה לבסוף הדבר הבא: מחד המכרז סגור לציבור הכללי, ומשפטנים מומחים מהאקדמיה ואפילו ממשרד המשפטים מנועים מלהתמודד בו ולאתגר את המערכת; מאידך, לעוזרו של היועמ"ש דווקא כן ניתן היתר להתמודד. בואו נאמר שזה הכי קרוב למצב שבו, כמו לפני עידן המכרזים, הממונה היה פשוט בוחר את העובד. בלי מבחנים שיוויוניים הפתוחים לכל, בלי מרכזי הערכה. בלי כלום. שימוש במשרה ציבורית כבנכס פרטי.

"אנחנו לא יודעים לאן זה יגיע"

אך הסיפור מורכב מכך, ואני אפילו לא טוען שזה לא בסדר. אני רק מבקש שתנסו להבין כמה המערכת חולה, כי זו דוגמה מופתית: אינספור שעות, תקציבים ואמוציות מושקעים במאבקים מאחורי הקלעים האלו כדי לדאוג שהשירות הציבורי ישרוד תאוות פוליטיות.

והיה להם מה לחשוש. בטח נתקלתם בחדשות לאחרונה בסיפור לפיו מנכ"ל הכנסת רוצה למנות בכירים במשכן באמצעות ועדת איתור במקום מכרז. עיתונאים וח"כים דיברו מייד על "שחיתות ומינוי מקורבים". זה בדיוק אותו מאבק.

המנכ"ל, אלברט סחרוביץ' בעצמו נימק ש:

"כיום בעלי התפקידים (שהוא מעונין למנות) נבחרים במכרז פנימי. הדבר אינו מאפשר למצות את הפוטנציאל הקיים לגבי תפקידים אלה, נוכח ההיקף המצומצם יחסית של בעלי תפקידים בכנסת שרלוונטיים להתמודדות על משרות אלה. לעומת זאת, בחירת באמצעות ועדת איתור לא מונעת התמודדות של עובדי הכנסת הרלוונטיים, אך מאפשרת למועמדים מתאימים מהמגזר הציבורי והפרטי להתמודד על משרות אלה".

עו"ד ינון, היועמ"ש, תמך בו ובדיוק בגלל זה נתן לו גב מלא בוועדת הכספים שהיתה אמורה לאשררה. אלא שאז קרה בדיוק מה שינון הצליח למנוע דרך הפירואטים בלשכה שלו יו"ר ועד עובדי הכנסת, עו"ד הודיה קין הגיעה לדיון והביעה התנגדות קיצונית. היא אף כינתה את המהלך "הבעת אי אמון בעובדי הכנסת".

תקשיבו לה לפני שאתם בוחרים צד, כי גם זה הגיוני:

קין: "מצד אחד שולחים עובדים להשתלמויות והכשרות ורוצים להכשיר עתודה ניהולית ומצד שני, עכשיו רוצים לקבוע תקרת זכוכית.. ועדות איתור אינן כלי נטול בעיות וגם מבקר המדינה העיר על-כך. אין ספק שלעיתים עובדי הכנסת אינם מתאימים ולכן חלק מהבכירים מונו במכרז פומבי. בעיתוי הנוכחי מדברים רק על 2 משרות, אך יש חשש מזליגה ואנחנו לא יודעים לאן זה יגיע. בממשלה זה קיים רק לגבי תפקידים בעלי השלכות רחבות על המשק כולו ולא לגבי סמנכ"לים וראשי אגפים. זה כלי גמיש יותר לבחירת מועמדים ולא בהכרח לבחירת המועמדים הטובים ביותר. לפני חמש שנים, עת נבחר חשב הכנסת, התייחסו לזה כחד-פעמי ועכשיו 8 משרות שרוצים לאשר בבת אחת".

סחרוביץ' ענה לה:

"ועד העובדים רוצה מועדון סגור. התכנית הראשונית היתה יותר רחבה ו(כללה) גם (את)השדרה הניהולית של הלשכה המשפטית אך הוועד התנגד וקיבלתי את עמדתו ובאתי עם המינימום ההכרחי – מנהלי חטיבות, שדרה ניהולית שכפופה אליי. היום יש לי יותר כלים לעשות את מה שאתם חוששים ממנו אך התהליך הרבה יותר מסורבל. מה שעשיתי כאן זה דווקא הפוך מפוליטיזציה ונועד לקדם את הכנסת אל המאה ה- 21 בכל הנוגע לגיוס עובדים מהסקטור הציבורי והפרטי".

שניהם צודקים. בסוף התקבלה פשרה בנושא – עוד פלסטר. העובדה שקין מכניסה את מבקר המדינה גם מוצדקת. הוא התייחס לנושא, ובחריפות.

מה המבקר אמר?

בוא נלך עוד כמה צעדים (ושנים) אחורה ונעשה זום אווט. הפקידות בישראל נבנתה להיות מקצועית ונטולה זיקות פוליטיות. בראש הפירמידה הפקידותית בשרות המדינה יש כ-2,100 עובדים בכירים. הם אחראיים על איך שהמדינה הזו נראית.

ה-2,100 האלו אמורים להתמנות דרך מכרז – כלומר לאחר שהמשרה התפרסמה לכל. ככה ישרתו אותנו הטובים ביותר, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות וניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים.

המצב החל להשתנות ב-99', אז קבעה הממשלה לראשונה אמות מידה למתן פטור מלא ממכרז. כלומר ששר או מנהל יוכל לבחור עובדים בעצמו, כל עוד יש לו דופק, מבלי לפרסם מכרז. מדי שנה פטרו עוד ועוד משרות מתוך ה-2,100 הללו. בימי נתניהו פוטרים כמעט על בסיס שבועי עוד ועוד משרות ממכרז.

בשנת 2015 הגענו למצב בו כ-360 משרות בכירות בשירות המדינה פטורות ממכרז.

דוגמאות מהזמן האחרון: הממשלה העניקה פטור ממינוי דרך מכרז ליושבי ראש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה ולמשרות בבתי המשפט כמו יועץ בכיר בלשכת נשיאת בית המשפט העליון. המבקר כינה את היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז ההולכות ומתרבות כערעור "על היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל". הוא טוען שזה "עלול לשנות מהותית את אופיו כשירות ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית".

ושוב: מהצד השני יש כל כך הרבה חסרונות למכרז; זה יכול לקחת שנה. המכרזים כפי שכה רבים חשו על בשרם – לא אחת תפורים. המבקר מצא למשל שאינספור משרות שאויישו 'זמנית' על ידי אנשי שלומם של השרים והבכירים, נתפסו לאחר מכן באורח פלא גם במכרז על ידם. נס.

מה שינו בעקבות הדוח הזה והקודמים? כמעט כלום. אפילו ועדות האיתור שנועדו למצוא את דרך הביניים – להמליץ על מועמדים מצוינים אך לתת לשרים לבחור ביניהם – לעתים פועלים בלי פרוטוקולים ובתכלס פשוט מלבינים מינויים.
*
בקצרה, המצב גרוע משני הכיוונים, אבל עוד ועוד פטורים הם בטוח, אבל בטוח לא הדרך לתקן. לאפשר למשרות אמון להתמודד במכרז פנימי – לא יותר מפלסטר.

כמה זה פלסטר? אפילו עו"ד בלס מחוות הדעת בעניין הכנסת כותב מפורשות בחוות הדעת שהגיש לאדלשטיין את המשפט הלא ייאמן הבא:

"אין להקיש מן האמור לעיל לגבי "משרות אמון" נוספות שיש בכנסת, ואשר לא נבחנו בחוות דעתי. המסגרת המשפטית לגבי תפקידו של היועץ המשפטי לכנסת היא ייחודית, ולכן מצדיקה בחינה שונה לעומת "משרות אמון" אחרות, ולא מעוררת חשש להשלכות רוחב".

מה השורה התחתונה? אין. כשבאמת רוצים לוודא שאדם מסוים יגיע לתפקיד מסוים, תסמכו על כך שהמפקחים והנציבים ימצאו דרך לגרום לזה לקרות. אבל מה לגבי שאר המשרות?

ומה קרה עם עו"ד בליי (המצוין כאמור)? גיליתי שהוא היחיד שהגיש מועמדות במכרז הפנימי. מה אתם אומרים, לדעתכם הוא יזכה?